《瞭望》新闻周刊:“审计风暴”背后制度建设:独立性避免既得利益羁绊
发布时间:2015-03-11 浏览次数:

文章来源:2013年09月08日 《瞭望》新闻周刊

   “推动制度建设,靠制度堵住财政资金漏洞,少出问题,最好不出问题,才是审计的最终目的”

  在外界看来,审计工作主要是与财务账册打交道,具体到审计方式、审计程序、审计思路,各方面都不是特别了解。

  每当审计公告发布后,外界多将其看作是一种“风暴”。似乎正是在这样的“风暴”推动下,民众得以了解到国家机关在财政资金的使用和分配中存在的违规甚至是违法行为,将财政资金的使用和流向置于公众和媒体的监督之下。

  从审计发展历程来看,“审计风暴”的出现具有历史必然性。在中国从传统计划经济走向社会主义市场经济、相关制度法规处于逐步健全完善的过程中,各类违规问题易发、多发、频发,通过审计来严肃查处重大违法违规案件线索,揭露“触目惊心”、“难以置信”的问题,便成为社会公众对审计的一种使命诉求,也成为审计监督发挥作用的重要途径和抓手。时至今日,“审计风暴”似乎已经刮成了常态。 

  审计署有关人士在以往采访中曾表示,“风暴”是某个特殊阶段的特殊手段,推动制度建设,靠制度堵住财政资金漏洞,少出问题,最好不出问题,才是审计的最终目的。

  从我国审计的发展进程看,当“审计风暴”成为一种常态后,就必须从推进制度健全完善层面寻找突破,更加有效地发挥审计监督的建设性作用,从更深层次回应“审计风暴”之后社会公众对于加强审计监督的关注和期待。

  正是基于形势发展和自身完善的需要,在新的发展阶段,审计署提出把“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,推动完善国家治理。审计的业务领域涵盖了财政、金融、企业、经济责任、资源环境和涉外审计等六大业务板块,涉及到经济社会发展的方方面面。审计署人士表示,近年来,审计工作更加注重寻找标本兼治、重在治本之策,力求做到揭露问题与促进改革“两手抓、两手都要硬”,促使各级政府及部门管好钱、用好权、尽好责,努力在维护国家财经纪律、推动反腐倡廉建设、保障国家经济安全、推进深化改革创新、促进完善国家治理等方面发挥积极作用。
  
  审计理念不断深化

  中国审计监督制度是伴随改革开放的需要应运而生的。适应改革开放形势的发展,紧紧围绕政府中心工作,及时调整审计思路和重点,突出审计重点,加大审计力度,是有效地履行审计监督职责,充分发挥审计监督作用的重要保证。

  “从审计内容和工作思路来看,有一个不断调整和完善的过程”,审计署有关人员对记者表示。

  改革开放初期,适应严肃财经法纪的需要,刚成立的审计机关积极参与了打击经济领域犯罪的活动,围绕“双增双节”开展了对盈亏大户企业的审计;围绕“治理整顿”开展了清理固定投资在建项目、清理整顿公司和控制消费基金增长等审计;围绕整顿和规范市场经济秩序惩治腐败,在会计领域打假治乱。进入新世纪以来,围绕实施西部大开发、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会和小康社会等,多次组织对涉及“三农”、土地、教育、卫生、社会保障、救灾扶贫、环境保护等资金的审计,并对涉及国计民生的重点资金实施了连续审计;2008年以来,围绕应对国际金融危机和转变经济发展方式,不断深化对财政管理、预算执行、金融机构、国有企业和应对国际金融危机重大政策措施落实情况的审计,对汶川、玉树、舟曲救灾和灾后恢复重建,以及奥运会、世博会、亚运会等重大公共事项实施全过程跟踪审计,揭示和反映经济社会发展中的突出矛盾及风险隐患,维护国家经济安全和社会稳定。同时,不断加大对重大违法违规问题和经济案件的查处力度,推动了反腐败斗争的深入发展。

  这些审计重点的变化和调整,确保审计工作始终做到了围绕中心、服务大局,也使审计理念逐步调整。“成立之初,审计工作更多聚焦于财政财务收支的真实合法性,聚焦于违法违规问题,这是由改革初期的经济社会发展状况决定的”。有关人员介绍说,“现在我们不仅把关注点放在大案要案上,同时也更加注重分析产生的原因,促进从制度上进行防控。”

  正是在这样的背景下,审计署提出了树立科学审计理念,发挥审计“免疫系统”功能、推动完善国家治理的思路。

  “审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’。”审计署审计长刘家义表示,国家审计监督就是促进完善国家治理的一个重要方面。

  审计监督从财政财务收支入手,围绕财政资金和公共权力进行审计,主要反映公共资金的使用、公共资源的配置、公共权力的运行和公职人员履职尽责的情况,着力从资金的审计中发现其背后的问题。在这一过程中,审计工作坚持“两手抓”,既维护财经法纪,揭露违规违法问题,又反映体制机制建设方面和权力运行方面的问题,推动改革创新。

  具体来看,在反腐方面,审计署人士表示,审计工作始终紧盯国家资财,最有条件发现国家资财被直接侵吞或间接侵占;国家审计具有独立性,没有既得利益的羁绊,依法不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,能够敏锐地发现问题和客观公正地揭示问题,能更好地发挥“免疫”作用;国家审计监督覆盖公共资金和机构,能够及时和有效地揭露违法犯罪线索。
  在改革与发展方面,注重揭示和反映政策、制度和管理中的问题、漏洞,从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施,从而持续推动各领域改革与发展。
  
  审计能力不断提升

  这些年来,审计监督的领域涉及面越来越宽,审计业务格局也逐步完善。在审计工作发展过程中,“我们审计工作的格局曾经有‘3+1’的提法,就是财政、金融、企业,再加一个经济责任审计。后来,逐步形成‘六大业务格局’,包括财政、金融、企业、经济责任、资源坏境和涉外审计。”根据审计署十二五工作发展规划,对六大业务格局有这样的阐述:

  ——财政审计,以维护国家财政安全、促进深化财政体制改革、推动完善公共财政和政府预算体系、增强财政政策有效性、促进依法民主科学理财和提高预算执行效果为目标,以深化预算执行审计为主线,坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、推动改革、提高绩效、维护安全”的审计思路,增强财政审计宏观性、整体性、建设性和时效性。

  ——金融审计,以维护安全、推动改革、促进发展为目标,揭示和防范金融风险,完善金融监管,推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。

  ——企业审计,以维护国有资产安全,促进国有企业科学发展为目标,坚持“强化管理、推动改革、维护安全、促进发展”的审计思路,加快转变审计方式,加强对国有企业资金、权力和责任的审计,推动其转变发展方式、落实宏观政策、加强经营管理、防控重大风险、创新机制制度和推进反腐倡廉。

  ——资源环境审计,以促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策为目标,检查国家资源环境政策法规贯彻落实、资金分配管理使用和资源环保工程项目的建设运营情况,维护资源环境安全,发挥审计在资源管理与环境保护中的积极作用,推动生态文明建设。

  ——经济责任审计。坚持“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的审计思路,以促进领导干部贯彻落实科学发展观,推动本地区、本部门(系统)、本单位科学发展为目标,以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,进一步推动经济责任审计工作科学发展,发挥经济责任审计在加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面的积极作用。

  ——涉外审计。以促进积极合理有效利用外资、防范涉外投资风险、维护境外国有资产安全、履行国际责任为目标,着力整合涉外审计资源,拓宽涉外审计领域,提高涉外审计质量。

  结合近年的审计工作来看,公平正义问题越来越受到关注。审计署人士指出,这些年,审计机关不断加大对重点民生资金和民生项目的审计力度,重点是根据社会主义和谐社会建设及相关民生领域改革,加强对“三农”、社会保障、教育、医疗和保障性安居工程等民生项目的审计,着力监督检查民生相关政策落实情况,特别是低收入群众基本生活保障情况,揭露和查处严重损害群众利益的问题,揭示和反映政策落实不到位、目标未实现及资金分配不合理、管理不严格、制度不完善等问题,推动实现社会公平正义。

  经济责任审计、国有金融机构审计和国有企业审计是我国特有的审计类型。在我国特有行政管理体制下,经济责任审计在对干部监督中起到重要的作用,其他两项审计则各有侧重。

  审计框架已经建立,但仍旧有一个探索的过程,对审计人才队伍的建设也提出了新的要求。有关人员表示,“相对于每年的审计工作量,人员还是较少,审计工作难以实现全面覆盖。”在中央各部门,审计署建立了25个派出局;在地方,审计署设立了18个特派办,但从覆盖面上来讲,也就能达到三分之一左右。

  “像央企每年也就能查个十来户,国资委下面的央企就有100多户,53户中央管理的重点骨干企业都是我们审计的重点对象,但这53户也只能做到抽查。再往下还有很多分支机构,尤其是涉及到海外业务,都实现覆盖,现在的审计力量还难以达到。”

  如何提高审计监督的效能?审计署有关人员介绍,审计机关主要是通过采用信息化手段,实现由传统审计方式向更先进的审计方式的转变,来提高审计效率的。现在,从审计计划确定、审计过程控制,到审计成果汇总,再到审计档案归集,都能通过信息化手段来实施实时指挥和动态监控,审计管理和组织能力得到很大提升。比如在地方政府性债务审计中,搭建了以“统一组织项目管理软件”、“项目执行管理软件”和“安全客户端应用”为核心,以腾讯通软件为辅助,以各省信息化平台为延伸的覆盖全国的项目管理平台,3个月时间内核查三类债务数目达到187万笔,涉及37万个项目。没有多层次、多类型的信息化手段和工具,完成这样庞大的工作量是无法想象的。同时,在行政事业单位、企业、社会保障资金等专项审计过程中,研究开发审计数据分析平台,积极开展联网审计和信息系统审计,及时发现了各类漏洞和安全隐患,做到了防患于未然。盘点近十几年的审计实践,审计署有关人士表示,很多隐患是靠计算机审计揭示的,很多大要案线索是靠高科技手段查实的。可以说,没有审计信息化的快速发展,就不会有审计工作大有作为的今天。□文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵 实习生白健 张晓诚