治理视角下高校内部审计的创新定位与实现路径
发布时间:2017-04-05 浏览次数:

    摘要:推进高校治理体系和治理能力现代化是深化高校改革的重大战略部署。内部审计作为高校治理机制的重要组成部分,是改进治理结构和实现善治的重要工具。本文对新形势下高校内部审计的科学定位进行思考,提出由“管理 + 效益”演进为“治理 + 效益”,并从内涵界定、实现路径等方面进行论述。

    关键词:高校 内部审计 创新定位 治理

    党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》明确指出,完善中国特色现代大学制度,完善治理结构,构建中国特色社会主义现代教育体系。我国高校治理作为国家治理的组成部分,加快推进治理体系和治理能力现代化是深化改革和推进高校治理面临的重要任务。高校内部审计既是高校治理的有机组成部分,又是高校改进治理结构和实现善治的重要工具。在新形势下,如何重新审视高校内部审计,科学定位高校内部审计,促进高校内部审计更好地适应并服务于高校改革与发展,已成为审计界亟待研究解决的重要课题。基于此,本文对高校内部审计的创新定位进行探索,并从创新定位的提出及其内涵界定、实现路径等方面进行论述。

    一、 高校内部审计的创新定位:治理 + 效益

   (一)高校内部审计创新定位的缘起

    关于内部审计定位,国家审计署原审计长李金华 2005 年 6 月在中国内部审计协会第五次会员代表大会上曾强调指出,内部审计的定位应该是四个字:管理 + 效益。就是说,内部审计的定位应当以“促进管理、提高效益”为目标,实现从“查错纠弊审计的单一性目标”向“管理效益审计的综合性目标”转变。这是在当时全面落实科学发展观和加快建设小康社会的时代背景下,对内部审计定位作出的科学论断。那么,属于内部审计范畴的高校内部审计,一直以来,理所当然地将“管理 + 效益”作为其自身定位,并以其引领高校内部审计理论研究和指导高校内部审计实践。

   (二)高校内部审计创新定位的观点

    当前, 我国高等教育环境变迁、高校办学自主权不断扩大、高校办学资金筹措渠道多元化、高校治理结构调整与内部管理扁平化、高校经济活动及其风险日趋复杂,加之高校内部审计自身的快速发展,高校内部审计面临的环境发生根本性的变化,高等教育内外环境今非昔比。那么,对高校内部审计定位的认识绝非固化不变。认识是理论的基础,理论是时代的产物。在新形势下,有必要在“管理 + 效益”定位的基础上创新思考,创新认识,并对其进行科学定位。我国高校内部审计的定位应该是“治理 + 效益”,即高校内部审计应当以“改进高校治理”为审计导向并以“提高办学效益”为审计目标。

    二、创新定位“治理 + 效益”的阐述:内涵界定

    对于高校内部审计定位“治理+ 效益”的主要内涵,从审计模式、审计目标、审计对象三个要素进行分析与界定。

   (一)审计模式的创新

    审计模式又称审计取证模式,是指为实现特定的审计目标所采取的审计策略、方式和方法的总称,它规定审计人员在实施审计工作时从何处入手、如何入手、何时入手等方面的事项,即解决审计取证导向问题。众所周知,审计模式发展经历了账项基础审计、制度基础审计和风险基础审计三个阶段,它们分别是以账项为导向、制度为导向和风险为导向实施审计。那么,高校内部审计定位“治理 + 效益”,在审计模式上应当以治理为导向,即以“改进高校治理”为导向实施审计,也可称之为治理基础审计。具体来说,在审计取证切入点上,要在对高校治理结构、治理环境等治理总体状况进行分析与评估的基础上,确定审计风险和审计重点;在审计取证方法上,除了要运用一些传统审计方法外,更重要地是采用现代审计技术与方法,如互联网、大数据、云计算等技术。

   (二)审计目标的创新

    根据社会对高校治理的需求,结合审计自身的发展,在高校内部审计定位“治理 + 效益”下的审计目标, 可以概括为 “提高办学效益” ,可将其分为基本目标和直接目标。基本目标就是评价和确保高校治理层委托代理责任的全面有效履行,实现高校教职员工、 政府主管部门、社会公众等内外利益相关者的合理信息需求得到满足,最大程度发挥高校社会效益,提升高校社会知名度与美誉度。直接目标就是改进和完善高校内部治理,提升高校治理能力与治理绩效,增加高校办学综合实力与整体价值,促进高校持续稳定健康发展。

   (三)审计对象的创新

    在高校内部审计创新定位“治理 + 效益”下的审计对象具有高层次性和宏观性,即具有广泛性。具体来说, 一方面,定位 “治理+效益”下的高校内部审计所涉及的委托代理责任关系是治理层面,直接以高校治理层即决策层、执行层和监督层的权责运行情况为审计对象,这体现审计对象的高层次性;另一方面,定位“治理 + 效益”下的高校内部审计在具体审计业务领域更为宏观而广阔,应当拓展并实施战略审计、治理责任审计、治理绩效审计等。

    综上所述,将高校内部审计的定位由“管理 + 效益”演进为“治理 + 效益”,虽一字之差,但内涵迥异。治理是体现组织运转的一种运行构架 , 是引领组织发展方向的制度安排,其目的是要实现权责的合理安排与制衡;而管理是在运行构架和制度安排下 , 通过计划、组织、指挥、协调和控制等职能来实现组织目标。基于此,定位“治理+ 效益”下的高校内部审计是以高校治理及其治理活动为对象开展的审计监督、评价和咨询服务活动,涉及党委会、校务会、教代会、高管层、学术委员会之间的委托代理责任关系。与定位“管理 + 效益”下的高校内部审计相比,它在审计范围及内容上将高校内部审计从财务审计逐步扩展到包括财务事项和非财务事项在内的管理审计,并延伸至高校治理层面。

    三、创新定位“治理 + 效益”的实现:路径选择

   (一)创新审计理念

    审计理念体现对审计本质的认识。审计理念决定审计行动。因此,在高校内部审计定位 “治理+效益”下的首要问题是创新高校内部审计理念,树立科学的高校内部审计理念。一是树立治理导向审计理念。在既定的审计环境条件下,审计目标决定审计导向,审计导向指引并贯穿于审计工作的全过程,体现于具体审计行为中,概括起来包括:制定审计策略的出发点、实施审前调查的切入点、收集审计证据的着重点、提出审计意见的着眼点、出具审计报告的立足点。树立治理导向审计理念,就是要以治理评价为核心,制定审计策略、实施审前调查、搜集审计证据并据以提出审计意见和出具审计报告。因此,树立治理导向的审计理念是对高校内部审计本质认识的深化。二是树立 “治未病” 审计理念。 “治未病”理念对于审计来说,就是将审计关口前移、防患于未然。要着重强化三种风险治理意识、抓好风险控制工作,即:强化事前风险评估意识,提前预防风险;强化事中风险管控意识,及时化解风险;强化事后风险反思意识,用辩证的观点去分析每一个问题背后存在的深层次成因,用治本的思维从体制机制和制度层面探求源头堵漏之举、谋划釜底抽薪之策,进而提高内部审计效果。“上医治未病,中医治欲病,下医治已病”。树立“治未病”审计理念,既是高校内部审计创新定位“治理 + 效益”的内在需求,也是做好高校内部审计工作的现实需要。

   (二)改善审计环境

    纵观审计的发展历程,审计因环境的变化而变化和发展。不同的审计环境产生不同的审计理论和实践,审计环境制约着审计的发展。为实现高校内部审计 “治理+效益”的定位,可以采取以下措施改善审计环境。一是改进高校治理结构,完善现代大学治理体系。一方面,高校需要通过调整内部利益相关者之间各种权责的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计,改进高校内部治理结构。另一方面,高校需要通过调整与政府、社会、投资者、用人单位等利益相关者的权利关系与责任义务,改进高校外部治理结构。通过高校内外治理结构的调整与改进,健全现代大学治理体系,为高校内部审计实现“治理 + 效益”的定位提供环境保障。二是改进审计体制,强化审计独立性。独立性是审计的灵魂。高校内部审计的独立性不如国家审计和社会审计,更需要通过改进审计体制释放并强化其独立性。可以通过改进审计机构设置与审计人员配备强化审计独立性。在审计机构设置上,可以借鉴企业内部审计体制模式,在教职工代表大会(类似董事会)下设内部审计委员会,委员由教职工代表大会选举产生,直接受校长(最高行政长官)领导,并对其下设的内审机构及其人员实施监督和指导,以最大程度保证内部审计机构的独立性与权威性。在人员配备上,实行审计人员资格准入制度,合理提高和设置内部审计从业人员资格准入门槛,坚持推行持证上岗制度,强化高校内部审计人员专业技术性和从业独立性。

   (三)开创审计领域

    在治理框架下,高校内部审计要实现其创新定位“治理 + 效益”,需要围绕“改进高校治理”和“提高办学效益”开创审计业务新领域。一是开展战略审计。战略审计是以战略决策与战略执行为审计对象,审计人员运用系统专业的审计方法,审查战略中的问题,针对战略问题提出审计意见与建议,促进高校战略决策的科学性,提高战略执行效果。在审计实施中,战略审计可以结合财务审计,利用财务数据以及非财务数据的优势,通过综合分析与预测,合理保证各项战略的科学性与有效性。二是开展治理责任审计。治理责任审计是以治理者履行受托(治理)责任情况为审计对象,评价与解除治理者的相关受托责任。在审计实施中,审计人员通过采用既定的标准来衡量治理者履责活动的经济性、效率性及效果性 , 找出问题差距、挖掘治理潜力、提高治理效益。治理责任审计与现阶段的经济责任审计相比,最大的区别在于两者的“责任”内涵与外延迥异,经济责任体现为一种管理责任,而治理责任包含且超出

管理责任。因此,可以认为,治理责任审计是经济责任审计的深化。三是开展治理绩效审计。治理绩效审计就是高校内部审计对高校治理的成效,运用专门的审计方法进行审计和评价,并针对问题提出改进意见与建议,促进高校改进治理水平和提高办学效益。在具体实施中,审计人员可以结合风险控制审计与管理审计,发现治理中各种可能存在的风险因素,提出改善高校治理的有效措施。

   (四)提升审计能力

    高校内部审计要实现“治理 +效益”的创新定位,需要开展战略审计、治理责任审计、治理绩效审计等非常规审计项目,这对高校内部审计能力提出新的要求。为此,必须强化审计能力建设,造就一支业务精、能力强、素质高的审计队伍。可以通过以下三种途径提升高校内部审计能力。一是提升审计学习力。其一,审计人员要加强业务学习,更新审计知识。新型审计项目,如战略审计、治理责任审计、治理绩效审计等,具有审计业务领域新、审计技术要求高等特点。为此,审计人员要加强业务学习,扩大审计业务知识面。其二,审计人员要加强项目实践,提高审计技能。面对新型项目审计,审计人员要能根据审计项目具体要求,立足审计业务需求, 善于理论与实践相结合,在审计项目实践训练中,提高审计操作技能,使自己成为查账取证的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手。二是提升审计执行力。其一,健全高校内部审计管理机制,强化责任约束与目标激励。如建立审计工作约束机制,强化审计工作责任;推行审计项目负责制,分解项目任务,落实项目责任;实施审计目标管理制,进行审计项目考核考评,根据目标责任履行情况进行奖励激励。其二,推进高校内部审计职业化,提升审计执行的自觉性与主动性,进而提升审计执行力。三是提升审计创新力。其一,增强审计人员创新意识。创新是对旧事物的否定,是扬弃和继承的有机结合。高校内部审计必须破除落后的传统思想观念,坚持解放思想、开拓创新,增强审计人员创新意识。其二,提高审计人员综合素质。素质是能力的基础,能力是素质的升华,创新则是能力的集中展现。审计创新力需要建立在一定的业务能力与知识阅历的基础之上,审计业务能力越强,审计知识掌握越多,审计实践经验越广,审计创新的可能性和机会就越大。因此,要提升高校内部审计创新力,必当提高审计人员综合素质。其三,转变审计人员思维方式。审计创新在很大程度取决于审计思维方式的转变。要实现高校内部审计创新定位“治理 + 效益”下的审计目标与任务,高校内部审计人员需要转变传统的单一的审计思维方式,树立科学的多维的审计思维方式,善于运用创造性思维、批判性思维、逻辑性思维、发散性思维、整合性思维等多种思维方式,着力培养和增强审计人员科学思维能力,进而提升高校内部审计创新力。

参考文献:

    高一文.内部审计职业化的发展方式选择[J].现代金融, 2012(11):36

    邱高松 .“免疫系统”论视野下高校内部审计创新研究 [J]. 湖南商学院学报 , 2012(6):102

 

                                                                           原载于中国内部审计